不同的意见，不同的方案，都应当反映，向中央报告，以便中央决策和及时给以指示。

[15]本文中有关此方面的外国法综述性文献，主要参考了周汉华主编: 《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003 年版; 松井茂記『情報公開法』、有斐閣2001 年; 宇賀克也「特殊法人、独立行政法人、認可法人等の情報公開———特殊法人情報公開検討委員会報告を中心として」、『ジュリスト』2000 年10 月15 日号第28 頁; 宇賀克也『情報公開法の理論［新版］』、有斐閣2000 年第48 －50 頁。围绕《行政诉讼法》中参照的研究，早期主要集中在参照与根据的区别方面，即被参照的规章是不是属于法院司法审查判断根据的法。

由此可见，第37 条通过文字表述的形式方面的规范，将在不同领域但具有活动性质相同的各类主体统合成该条统一规范的对象。这样，如何理解参照也定义着第37 条如何适用前36 条的方式。其次，被诉的是拒绝履行信息公开或者作出不予公开信息的决定的行为。（一）公共企事业单位与行政的关系 第37 条的公共企事业单位本身的成立，其法律人格就不同于以自身营利为目的的单纯民事法人，它是以非权力性方式承担（ 广义）行政活动的主体。即从被诉的是学士学位授予行为，该行为是根据《教育法》第21、22 条和《学位条例》第8 条的规定，由国务院授权的高等学校才能做出，因此，作出该授予行为的高等学校具备被告适格的要件。

但是，与第23 条但书规定不同的是，由于第23 条但书规定中的裁量权行使者是行政机关，即是主张利益的第三方之外的公共利益法定代表者，而第37 条中，审查信息公开申请的主体就是被申请人公共企事业单位本身，因此，如何保障中立客观地进行判断，是一项无法回避的问题。概括而言，相关的不予公开的信息大致是以下两类。[8]参见张文显：《论中国特色社会主义法治道路》，载《中国法学》2009年第6期。

[21]［美］哈罗德?J?伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2003年版，第37页。但我国关于社会组织管理的立法目前只有社会团体登记管理条例、基金会管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例，不仅位阶较低，而且内容滞后，如果严格实施这些法律，可能会阻碍社会组织的持续健康发展。国家工作人员特别是领导干部要带头学法、信法、尊法、守法、用法、护法，自觉养成依法办事的习惯，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。本文所称的宪法和法律实施，是指宪法、法律、行政规章等法律规范制定出来后，在社会中被实际施行的过程，从而使其从抽象的行为模式变成人们的具体行为，包括执法、司法、守法和法律监督等方面。

从守法层面分析，人们从内心真正感知法、认同法、信任法、敬畏法的理念还未形成，而违法的成本相对较低，全民守法意识仍需提高。充分发挥广播、电视、报刊、互联网、移动媒体等新媒体的作用，扩大教育深度，通过释法说理、以案说法等方式增进群众对法治精神的理解把握，增加对于宪法和法律实施的心理认同。

虽然中外法学家关于法治的概念界定存在一些差异，但现代法治的基本要求之一就是制定的法律得到有效实施，正如有学者指出的一样，这些伟大的思想家们对法治之形式意义、工具意义的偏爱正是来自于这样一个基本的认识：法治是一个实践的概念，道德上的理想与政治上的抱负是法律应该担当的使命，而法治所关心的乃是法律统治地位的确立与法律的有效实施。关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出。[20]与此类似，我国涉农类、环保类、城乡社区治理类法律的实施也因受制于不同利益、不同方面、不同层次的利益格局调整，管理体制没有理顺，工作机制还不健全，难以达到理想的实施效果。一些政府部门维稳怕乱的心态，也助长了用非法律手段解决问题的不良风气。

[14]笔者认为，无论是强调切实严格执法还是主张构筑法治体系，都表明在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，法治建设的战略重点应当转变到宪法和法律实施上来。无论是政治的立法或市民的立法，都只表明和记载经济关系的要求而已[18]宪法和法律能否得到有效实施，与一个国家特定阶段的经济发展水平、模式、要求等密切相关。这是马克思主义法学理论的光辉文献，是加快建设社会主义法治国家的行动纲领，必将对中国法治进程产生重大而深远的影响。这种食品安全监管体制机制，也导致监管职能交叉、相互掣肘现象屡屡出现，形成了九龙治水水成龙、七八个部门管不好一头猪，十多个部门管不了一桌菜的尴尬局面。

而这些配套性制度没有及时出台，缺乏贯彻执行的具体依据，对于违反法律规定的行为无法及时处罚，导致了法律条文的虚置。[17]我国立法并未达到上述要求，在法律的系统性、确定性、协调性等方面存在一些欠缺，导致了宪法和部分法律还未完全实施到位。

宪法实施是将宪法文本落实到社会生活、国家政治生活中的一套观念和制度，它不是简单的技术与程序，而是一种公共理性的生活[1]。其二，法律的操作性不强。

良好法治环境对于宪法和法律实施的意义是不言而喻的。（四）实施的环境——法治传统与法治精神的缺失 法治，既是一种制度，也是一种精神，更确切地讲，法治是制度和精神的有机统一。[10]参见韩大元主编：《公法的制度变迁》，北京大学出版社 2009 年版，第35页。[26]参见张文显：《论中国特色社会主义法治道路》，载《中国法学》2009年第6期。由于经济社会的快速发展，立法只有保持适当的超前性，才能保证宪法和法律得到有效实施。[20]参见胡颖廉：《奶粉事件：关乎政府治理模式转型》，载《中国改革》2008年第10期。

[23]参见赵汀阳：《坏世界研究———作为第一哲学的政治哲学》，中国人民大学出版社2009年版，第235页。这充分反映出立法的滞后性，导致法律落后于经济社会发展需要，在实施过程中处于进退两难的境地。

这些问题分析精辟，发人深省。由于上述各个环节的问题，有法不依、执法不严、违法不究现象也不同程度地存在，甚至在社会上引起了质疑、不满情绪，影响了宪法和法律的有效实施。

过去相当长的时间，我国宪法实施的制度没有建立起来，与理论上对宪法实施的片面理解有关。在法治精神方面，法律必须被信仰，否则将形同虚设[21]。

笔者认为，从宪法和法律实施的环节、条件、制度、环境等方面来看，我国当前还存在一些制约因素： （一）实施的环节——立法粗放与执行不力的困扰 建设现代法治国家需要制定良法和执行良法，而我国当前的法律因为立法理念、立法技术等影响，立法总体上还比较粗放，影响了宪法和法律的有效实施。  二、当前制约我国宪法和法律实施的主要因素 当前，我国宪法和法律的实施状况总体还不能令人满意，学术界对此进行了较为深入的研究。[19]另一方面，受制于社会转型。但是，法治的含义如同一匹桀骜不驯的烈马[2]，明确把握法治的实质内涵并将其付诸政治实践并非易事。

从法律和人民的角度完整地表述西方法治理论的首推戴雪，他从三个层面阐释了法治的含义：一是国法的至尊适用与武断权力相违反……英吉利人民受法律治理，惟独受法律治理，二是人民在法律面前之平等，三是凡宪章所有规则……不是个人权利的渊源，而且只是由法院规定与执行个人权利后所产生的效果[6]。如果一个法律规范总是变化，那么公民、法人和其他组织将难以了解，从而在指引人们的行动上效率也是较低的。

全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，需要以更大的智慧和勇气破解理论难题，探求保障宪法和法律统一正确实施的科学路径。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。

强化中小学法制课程教育，使法律观念和规则意识融入个人价值观、人生观，使法治成为人们的一种生活方式，使宪法和法律实施成为一种普遍原则。来源：《中国法学》2013年01期 进入专题： 法治 宪法 依法治国 法律实施 。

在这一历史过程中，我国逐步探索出了一种符合法治精神、符合中国国情、符合人民意愿的中国特色社会主义法治发展模式，成为中国特色社会主义道路、理论体系和制度的有机组成部分。（三）实施的制度——体制不顺与机制不全的束缚 宪法和法律能否有效实施，往往需要明确政府、社会、公民的权利义务，理顺管理体制，健全工作机制，协调好相关各方的利益。[15]只有全面、及时、统一、正确实施宪法和法律，才能使各项规定从纸面走入生活，各项权利从拟制走向现实。[13]参见陈斯喜：《中国特色社会主义法律体系的形成、特征与完善》，载《中国党政干部论坛》2011年第5期。

[11]参见孙国华、黄文艺：《论社会主义的依法治国》，载《中国法学》1998年第6期。  三、保障宪法和法律统一正确实施的路径选择 宪法和法律实施单靠法律界的智慧和努力是不够的，必须用系统工程学的观念看待并建构法律实施系统，在党的领导下动员全社会力量共同谋划、参与和推动。

宪法的特点和内容决定了它在国家政治和社会生活中具有极其重要的地位，在加快建设社会主义法治国家的进程中更是发挥着不可替代的作用。从执法层面分析，我国层出不穷的重大突发性事件背后，都不同程度地存在着行政执法缺位、错位、越位等问题，与严格执法的要求相差甚远。

1996年2月，江泽民同志在中央第三次法制讲座上郑重提出要依法治国，并对依法治国的重大意义进行了全面深刻的阐述。马克思曾经指出：法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的人性的性质。